El Departamento de Derecho Constitucional realizó su 8º Seminario de Profesores con una exposición sobre los límites al poder de reforma constitucional en Colombia
El Departamento de Derecho Constitucional y el Instituto de Estudios Constitucionales Carlos Restrepo Piedrahíta de la Universidad Externado de Colombia, llevaron a cabo la octava edición de su Seminario de Profesores. En esta ocasión, el evento contó con la participación del Dr. Gonzalo Ramírez Cleves, director de la Revista Derecho del Estado y docente investigador del Departamento, y la moderación del docente investigador Alexei Julio.
La doctrina de la sustitución: origen y fundamentos
El Dr. Ramírez Cleves centró su exposición en la doctrina de la sustitución de la Constitución, tesis construida por la Corte Constitucional colombiana a partir de la sentencia C-551 de 2003, proferida en el marco del control automático de un referéndum del gobierno de Álvaro Uribe. En el fundamento jurídico 29 y siguientes de esa providencia, la Corte estableció que el poder de reforma —a diferencia del poder constituyente originario— no puede cambiar, derogar ni sustituir los elementos consustanciales de la Constitución de 1991, ni aquellos derivados del bloque de constitucionalidad. Esta tesis resulta inédita en tanto Colombia no cuenta con cláusulas pétreas o de intangibilidad expresas.
El ponente explicó que la Corte sustentó esta posición en tres argumentos: la distinción entre poder constituyente y poder de reforma, apoyada en ideas de Carl Schmitt; un argumento lingüístico derivado del propio texto constitucional, que autoriza revisar y modificar pero no sustituir; y el derecho comparado, particularmente la doctrina de la basic structure surgida en la India en los años sesenta. Señaló igualmente que la Corte resolvió el problema de competencia —pues la Constitución restringe el control de las reformas a vicios de forma— calificando el exceso del poder de reforma como un vicio competencial, es decir, una modalidad de vicio formal.
Diez reformas declaradas inconstitucionales: un inventario jurisprudencial
El Dr. Ramírez Cleves presentó un recorrido cronológico por las diez reformas constitucionales que la Corte ha declarado total o parcialmente inexequibles por sustitución, identificando en cada caso los principios consustanciales invocados:
Las sentencias C-970 de 2004 marcaron una etapa inicial en la que la Corte se declaró inhibida por no haberse alegado principios consustanciales, sino artículos concretos de la Constitución, fijando así la exigencia metodológica que regiría la doctrina. La sentencia C-1040 de 2005 declaró inconstitucional la norma que otorgaba facultades legislativas al Consejo de Estado para expedir una ley de garantías electorales, reconociendo por primera vez la separación de poderes, en su modalidad armónica y colaborativa, como principio consustancial. La sentencia C-588 de 2009 declaró inexequible la reforma que permitía a empleados en provisionalidad y en encargo permanecer en sus cargos sin concurso, con fundamento en los principios de mérito, igualdad y carrera administrativa, en un contexto en que el Congreso utilizó la reforma constitucional para eludir una ley previamente declarada inconstitucional.
La sentencia C-141 de 2010, calificada por el ponente como la decisión políticamente más importante de la Corte en toda su historia, declaró inconstitucional la iniciativa de referéndum para la segunda reelección presidencial, por sustitución de los principios de democracia, alternancia en el poder y frenos y contrapesos, con vicios de procedimiento concurrentes. La sentencia C-249 de 2012 reiteró la doctrina frente a una nueva versión de la misma reforma sobre provisionalidades, al advertir que el criterio de permanencia en el cargo concentraba la mayor parte del puntaje en el concurso, desnaturalizando el mérito. La sentencia C-1056 de 2012 declaró inconstitucional la reforma que eliminaba la restricción para que congresistas con conflicto de intereses aprobaran reformas constitucionales, invocando los principios de régimen de inhabilidades e incompatibilidades, moralidad pública, interés general y rigidez constitucional.
Posteriormente, la sentencia sobre la reforma de equilibrio de poderes que suprimía el Consejo Superior de la Judicatura declaró la sustitución de los principios de autogobierno judicial y separación de poderes, mientras que la sentencia C-373 de 2016 declaró inconstitucional el cambio de la Comisión de Acusaciones por una Comisión de Aforados, con fundamento en la independencia y autonomía judicial. Ambas decisiones fueron objeto de críticas significativas por parte de la doctrina.
En el marco del proceso de paz con las FARC, la sentencia C-332 de 2017 declaró inconstitucional la cláusula del fast track que impedía al Congreso modificar los proyectos derivados del acuerdo, por sustitución de los principios de democracia deliberativa y separación de poderes. En contraste, las sentencias C-579 de 2013 y C-577 de 2014 —relativas al marco jurídico para la paz— aceptaron reformas que podrían haber afectado el principio de derechos de las víctimas, armonizándolo con el principio de paz, al que la Corte reconoció como principio consustancial autónomo. En esa misma línea, la sentencia C-699 de 2016 admitió el procedimiento especial del fast track armonizando el principio de resistencia constitucional con el de la paz. La sentencia C-674 de 2017 declaró inconstitucional la obligatoriedad de que terceros civiles y militares concurrieran a la Jurisdicción Especial para la Paz, por sustitución de los principios de juez natural, independencia judicial y separación de poderes. Finalmente, la sentencia C-294 de 2021 declaró inexequible el Acto Legislativo 1 de 2020 que establecía la prisión perpetua para determinados delitos, por sustitución de los principios de Estado social de derecho, dignidad humana y finalidad resocializadora de la pena.
Mecanismos de autocontención y debate
El ponente explicó que, frente a la amplitud discrecional que esta doctrina otorga a la Corte, la propia jurisprudencia ha desarrollado tres mecanismos de autocontención: el test de los tres pasos (identificación del principio consustancial, análisis de la reforma y verificación de incompatibilidad), el test de eficacia (que rechaza reformas aparentes, indirectas o diseñadas para favorecer a sujetos particulares) y el test de ponderación y proporcionalidad, (aplicado cuando dos principios consustanciales colisionan y la Corte busca armonizarlos, frecuentemente mediante sentencias interpretativas o aditivas). El precedente constitucional opera como un cuarto límite horizontal.
El Dr. Ramírez Cleves concluyó que, si bien la doctrina presenta retos evidentes en materia de discrecionalidad e indeterminación, constituye un valioso instrumento para proteger los elementos básicos de la Constitución frente a abusos del poder de reforma, siempre que se aplique con rigor argumentativo, respeto al precedente y sin trivializarse.
